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城市治理需要依法推进、政民合作、善筑平台
信息来源:中国建设报   发布日期:2016-11-02   点击:[]

住房城乡建设部编制发布的《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》,是我国经济发展进入新常态下住房城乡建设领域的首个五年规划,阐明了“十三五”时期全面推进住房城乡建设事业持续健康发展的主要目标、重点任务和重大举措。本报约请部分专家及地方厅局主要负责人,就纲要对指导住房城乡建设事业改革与发展的意义以及行业未来发展方向发表见解。敬请关注。

在中共中央、国务院连续颁发了《法治政府建设实施纲要(2015~2020年)》、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的基础上,住房城乡建设部推出了《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》(以下简称《规划纲要》)。这是我国经济发展进入新常态下住房城乡建设领域的首个五年规划,它根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,按照中央城镇化工作会议、中央城市工作会议对住房城乡建设工作提出的新目标和新要求,明确了“十三五”时期全面推进住房城乡建设事业持续健康发展的总体要求和主要目标,系统提出了五年规划的重点任务和重大举措,可谓内涵丰富、精心谋划、行稳致远,为未来5年住房城乡建设事业作出了全面安排部署,是指导住房城乡建设事业改革与发展的全局性、综合性、战略性规划,值得高度重视和强力推进。其中,《规划纲要》在城市治理方面推出一系列方针、架构和要求,需要运用法治思维和法治方式、民主理念和民主方式、科学精神和科学方式去认知和实践。这里谨用依法推进、政民合作、善筑平台3个关键词略加分析。

一、城市治理须依法推进

现代城市的依法治理是一个系统工程,包含诸多方面的法治追求、法律原则、行为规则和责任制度,需要运用法治思维和法治方式加以推进。

《规划纲要》顺应我国行政法制建设进入精细化发展阶段的要求,提出城市治理的法治系统工程建设的大致步骤是:到2016年年底,市、县两级城市管理部门基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作;到2017年年底,实现执法制式服装和标志标识统一,完成处级以上干部轮训和持证上岗工作;到2020年,城市管理法律法规和标准体系基本完善,执法体制基本理顺,机构和队伍建设明显加强,保障机制初步完善。由此实现城市执法体制机制基本完善,城市管理效能和服务。

城管执法中最为突出、影响极坏的问题是严重的暴力倾向。在暴力倾向的众多成因中,城市管理目标与民众生存目标存在太大差距,是一个重要原因。实施城市管理,肯定要达到某个目标,这个目标有时候由城管部门自己定,有很多时候由老百姓定,但更多时候由地方领导决定。目前城管执法存在的一个突出问题就是执法目标脱离国情、脱离群众、脱离实际。这主要表现为城市管理目标和民众生存目标之间差距太大,这两个目标不吻合乃是城管暴力执法和小贩暴力抗法的现象频仍出现、难以根绝的主要原因。目标怪、任务重、时间紧、要求高、压力大、手段缺,暴力冲突频仍、执法环境欠佳,在这样的城管执法困境下,如果城管执法人员对此又缺乏现代法治观念,不能以人为本地提供服务、实施管理,那就会问题越发严重、暴力风险倍增。

例如,1996年出台的《行政处罚法》第五条规定,行政执法应当坚持“处罚与教育相结合”。这就要求进行城管执法时既要依法处罚违法者,还需要教育违法者,让违法者知晓为什么被处罚,要吸取教训、知错改错,以后要自觉守法,不再做出违法侵权的行为,下一次才不会被处罚,这对违法者自己、对各方面都有好处。201211日起施行的《行政强制法》中第六条规定:“实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合。”这次把“教育”的要求放到了“强制”的前面,通过与相隔16年前的《行政处罚法》的“教育”要求的排序进行比较可以看出,立法机关对执法理念的考量和安排已发生一些重要变化。《行政强制法》还规定,在采取强制手段之前,应先采取非强制手段,非强制手段没有穷尽之前不得采取强制手段,即便在非强制手段穷尽之后必须采取强制手段时,也应当采取适当(即先采取最小损害)的强制手段。

从实际情况看,由于教育培训没有跟上,一些地方的城管执法人员并不完全知晓新的执法理念,没有充分理解新的立法提出的观念变化和执法要求,这就难以获得“良法善治”的执法效果。那么能不能有更多的思路、方法来解决上述问题?能否有更及时、灵活、宽松、有效、成本效益更好的办法来解决上述问题?这对城管执法机关和执法人员是严峻的考验。所以,《规划纲要》特别强调了干部轮训和持证上岗,注重法治队伍建设。

二、城市治理须要政民合作

现代城市治理是一个民主工程、民心工程、市民工程,是生活共同体、利益共同体、命运共同体建设和形成过程,须要运用民主理念和民主方式加以推进。

《规划纲要》顺应我国行政法制建设进入民主化发展阶段的要求,概括性地提出,要坚持群众工作传统和现代民主精神,倡导、鼓励和支持城市基层治理机制不断创新,推动形成多元共治、良性互动的城市治理模式。

城市是所有市民的生活共同体、利益共同体和命运共同体,所以城市管理要由单纯政府职能的片面认知,进步到政府和社会的共同责任认知,这是现代民主的要求。如果没有其他社会成员(包括机构和个人)的参与、配合和行动,上百万、上千万人口的现代城市,仅靠几百、几千人的城管队伍如何能够管理好?

观念更新与制度创新是密切相关、相辅相成的。参与行政、合作行政、共同治理是20世纪80年代开始出现的行政法治理念,而且成为一种世界潮流。许多管理和服务已不再被单纯视为行政机关的职能、职权和职责,而是作为区域内所有成员的共同责任,这是行政民主化的表现和要求。动员号召并妥善组织市民参与城市共同体建设,从城市管理走向城市治理,由单纯的行政管理走向共同治理,由政府和民众共同治理城市,合力建设城市共同体,这应当成为社会共识。

在我国,这样的共同治理也是有宪法依据的。我国《宪法》第二条第三款规定,中华人民共和国公民有权依法通过各种途径和形式管理两事务、两事业,也即管理国家事务、社会事务、经济事业、文化事业。城市治理就是典型的社会事务。对于城市治理,人民群众有权也有责,如果每一个社会成员都能依法行使管理权利并承担社会责任,千斤重担众人挑,城市治理就易于推进,这符合运用法治思维和法治方式解决改革发展难题、提升治理能力的时代要求。

国外也有城管难处,也在探索政民合作、共同治理的制度革新出路。例如,日本治理机动车、自行车乱摆放的街头执法难题,参与人员几乎都是由退休的老头儿、老太太组成的志愿者,他们配合执法机关进行管理,甚至承担了多数的工作任务,维持了很好的交通秩序。新加坡和瑞士的城市危机管理主要由各类志愿者组织承担,或者配合政府专业队伍完成。香港特区的社区治安、居民互助、违章提示等事项,也基本上是依靠众多志愿者在热心维持推动。这样一种志愿者参与、配合执法部门完成城市治理任务的做法应该提倡。当然,有关部门和社会组织也要对城市志愿者进行系统培训和认真管理,逐步实现规范化、制度化、专业化运行,才有助于完成繁重的城市治理任务。

可见,城市共同体的有效运行,需要发挥每一个组织、每一位市民的作用,让各类组织和广大市民参与城市治理,成为城市政府的伙伴和助手,这既是时代要求和世界潮流,也是宪法和法律赋予的权利,是运用法治思维和法治方式解决改革发展难题、提升治理能力的表现,是行政管理创新和社会管理创新的共同要求和契合点。

现在许多地方、部门正进行这样的改革创新探索,多数革新举措取得积极效果。例如,江苏省南京市总结经验教训,通过地方立法程序,于201331日起正式施行了一部地方性法规《城市治理条例》,在全国首次把城市管理的提法转变为城市治理的提法,通过多种体制、机制和方法创新,把复杂疑难的城管难题交由政府官员和市民代表共同商讨做出改善决定加以解决,力图实现政民合作、共同治理,其探索实践已经取得实效,值得总结和推广。又如,城市交通阻塞难题普遍存在,如果城市规划、建设和交通管理等行政机关能够制度化地统一组织号召市民提出城市治理合理化建议行动,那么,一个城市上十万、上百万、上千万市民,他们对自己的家园最为熟悉、万分热爱,最有愿望、资格和条件提出不断完善工作生活环境的合理化意见,待真正将广大市民的积极性、主动性和创造性调动起来,还愁城市交通治理难题不能解决?

三、城市治理须要善筑平台

现代城市的依法治理也是一个科学工程,包含多个要素、环节、机制、方法和过程,须要运用科学精神和科学方式加以推进。

平台就是抓手。《规划纲要》顺应我国行政法制建设进入科学化发展阶段的要求,明确具体地提出,要科学谋划、加大投入、善筑平台,市政基础设施管理和服务水平进一步提高,城市公共空间优化美化,城市应急和安全保障能力大幅提升,城市运行效率持续增强;要下大力气加强城市管理数字化平台建设和功能整合,到2017年年底,所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台;还要积极推进智慧城市建设,到2020年,建成一批特色鲜明的智慧城市,带动城市管理水平和效率持续提升,显著提高人民群众满意度,实现城市让生活更美好。

既往的经验教训说明,巧妇难为无米之炊,只有不断完善市政基础设施,切实提高市政基础设施管理和服务水平,才能提升城市应急和安全保障能力。曾有不少城市内涝造成严重损失甚至夺取生命的惨痛教训早已说明,没有科学和实在的城市地下管网建设投入,空喊口号是无法保障市民的生命财产安全的。

在电子科技技术和因特网高速发展的背景下,数字化城市管理平台须加大建设力度和整合力度,这方面的既往探索经验和懒政教训也说明,若掉以轻心、不下功夫,不进则退、坐失良机、巨资低效、不接地气等恶果很难避免。

科学技术是第一生产力,这一命题仍符合我国国情。就城市治理工程而言,向科学技术要效率和效益,智慧城市建设是一个有力抓手。这方面的试点工作早已推进并取得经验,现在必须在科学决策的基础上抓住机遇、大力推进,但也要防止个别机构和人员将此作为骗取和垄断资源的借口,须要防治新的腐败。

中国行政法学研究会副会长 中国人民大学教授、博导 莫于川

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